การประชุมเรื่องโลกร้อนใน COP22 โลกที่ไม่เหมือนเดิม

ผู้เขียน: 
ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์......ผู้ประสานงานชุดโครงการ MEAs Think Tank
ที่มา: 
โพสต์ทูเดย์


การประชุมภาคีอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศครั้งที่ 22 ที่เมืองมาร์ราเกซ ประเทศโมรอคโค ระหว่างวันที่ 7-18 พฤศจิกายน 2559 ที่ผ่านมา เป็นการประชุมครั้งแรกภายหลังจากที่ความตกลงปารีสมีผลใช้บังคับตั้งแต่เมื่อวันที่ 4 พ.ย.2599 และนับเป็นการประชุมครั้งแรกเพื่อทำให้ความตกลงปารีสสามารถนำไปสู่การปฏิบัติได้อย่างเป็นจริง เป็นยุคใหม่ของการประชุมเรื่องโลกร้อน ก่อนหน้านี้ ประเทศภาคีอนุสัญญาฯ ได้ใช้เวลากว่า 8 ปีนับตั้งแต่นับตั้งแต่การประชุม COP13 ที่เกาะบาหลี ในปี 2550 เพื่อเจรจาจัดทำความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่ จนได้ผลสำเร็จออกมาเป็นความตกลงปารีสในปลายปี 2558


ปัจจุบันนี้จึงมีความตกลงระหว่างประเทศเกี่ยวกับการจัดการแก้ไขปัญหาโลกร้อนอยู่ 3 ฉบับ ได้แก่ (หนึ่ง) อนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ 2535 ซึ่งเป็นความตกลงตัวหลัก (สอง) พิธีสารเกียวโต 2540  ซึ่งจะมีผลใช้บังคับจนถึงปี 2563 และ (สาม) ความตกลงปารีส 2558 ซึ่งไม่ได้กำหนดระยะเวลาใช้บังคับไว้ แต่มีเป้าหมายที่จะรักษาระดับความเข้มข้นของก๊าซเรือนกระจกในบรรยากาศให้อยู่ในระดับที่ปลอดภัย เพื่อควบคุมการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิเฉลี่ยของโลกภายในปี ค.ศ. 2100 ให้ต่ำกว่า 2 องศาเซลเซียสเมื่อเทียบกับยุคก่อนอุตสาหกรรม และพยายามให้บรรลุเป้าหมาย 1.5 องศาเซลเซียส

ก่อนการประชุม COP22 มีประเทศที่ให้สัตยาบันเป็นภาคีความตกลงปารีส 97 ประเทศ จนถึงวันนี้มีประเทศภาคีเพิ่มขึ้นเป็น 113 ประเทศ (จากจำนวนประเทศภาคีอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ 197 ประเทศ)  ประเทศที่เป็นภาคีความตกลงปารีสในขณะนี้มีปริมาณปล่อยก๊าซเรือนกระจกรวมกันทั้งหมดคิดเป็นสัดส่วนมากกว่า 70 % ของปริมาณก๊าซเรือนกระจกทั้งโลก


ประเทศที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกรายใหญ่ๆ ได้เข้าร่วมเป็นภาคีความตกลงปารีสแล้ว ทั้งสหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป ออสเตรเลีย ญี่ปุ่น จีน อินเดีย บราซิล แอฟริกาใต้ ฯลฯ  การเข้าร่วมเป็นภาคีของประเทศต่างๆ จำนวนมากและเป็นผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกในปริมาณสูงเหล่านี้ ทำให้ความตกลงปารีสมีผลใช้บังคับเร็วกว่าที่เคยคาดการณ์กันไว้มาก เดิมมีกรอบเวลาว่าจะเจรจาความตกลงปารีสให้เสร็จภายในปี 2558 (ค.ศ.2015) เพื่อนำไปสู่การใช้บังคับภายใน 5 ปี คือปี 2563 (ค.ศ.2020) อย่างไรก็ตาม เนื่องจากบทบัญญัติในความตกลงปารีสซึ่งมีเนื้อหารวมทั้งหมด 29 มาตรา ส่วนใหญ่เป็นบทบัญญัติที่เป็นเพียงหลักการหรือแนวคิดกว้างๆ จำเป็นต้องมีการจัดทำกฎเกณฑ์ กติกาการดำเนินงานในด้านต่างๆ ให้เกิดความชัดเจน มีรายละเอียดเพียงพอที่จะทำให้สามารถนำไปสู่การปฏิบัติได้อย่างเป็นจริง  เช่น กติกาการทบทวนและส่งเป้าหมายการมีส่วนร่วมของแต่ละประเทศในการแก้ไขปัญหาโลกร้อน (NDCs) เรื่องการถ่ายโอน/ซื้อขายคาร์บอนเครดิต เรื่องการลดก๊าซเรือนกระจกในภาคป่าไม้ ฯลฯ การปฏิบัติตามความตกลงปารีสได้อย่างจริงจังจึงต้องรอการจัดทำรายละเอียดของกติกาต่างๆ ขึ้นมารองรับก่อน

บรรยากาศของการประชุม COP 22 เป็นไปอย่างเข้มข้น ผู้แทนจากประเทศต่างๆ มีความมุ่งมั่นที่จะเจรจาให้เกิดผลลัพธ์ที่นำไปสู่กระแสทางการเมือง รักษาแรงผลักดัน และความมุ่งมั่นที่จะร่วมมือกันเพื่อให้การดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศเกิดผลก้าวหน้า บรรลุวัตถุประสงค์ของความตกลงปารีส เป็นความเปลี่ยนแปลงที่ไม่ได้เกิดขึ้นจากผลการดำเนินงานในส่วนรัฐบาลเท่านั้น แต่เป็นผลมาจากทั้งภาคธุรกิจเอกชน นักวิทยาศาสตร์ การดำเนินงานและความตื่นตัวในทุกระดับทั่วโลก เป็นกระแสความเปลี่ยนแปลงที่จะนำโลกไปสู่ทิศทางใหม่ของการจัดการแก้ไขปัญหาโลกร้อนอย่างจริงจังและเข้มข้นมากขึ้นๆ


ผลของการประชุม COP22 มีข้อตัดสิน (Decision) ไม่น้อยกว่า 25 เรื่อง ครอบคลุมในประเด็นต่างๆ เช่น เรื่องการปรับตัวและกลไกระหว่างประเทศวอร์ซอสำหรับการสูญเสียและความเสียหายเกี่ยวข้องกับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ  เรื่องการเสริมสร้างศักยภาพการดำเนินงานของประเทศกำลังพัฒนา เรื่องการถ่ายทอดเทคโนโลยี เรื่องการเงินและกลไกทางการเงิน เป็นต้น ทั้งนี้ ได้กำหนดแผนงานเป้าหมายว่า จะมีการประชุมเจรจาเพื่อจัดทำกฎเกณฑ์กติกาต่างๆ ให้เป็นผลสำเร็จ เป็น “ Paris Rulebook” ภายในปี 2561 เพื่อรองรับการปฏิบัติตามความตกลงปารีส

แม้ว่าในความตกลงปารีสไม่ได้มีข้อบัญญัติเรื่องบทลงโทษใดๆ ไว้ อย่างไรก็ดี กลไกในภาพรวมที่ออกแบบไว้จะมีผลกระตุ้น  ส่งเสริม และสร้างแรงผลักดันให้ประเทศภาคีดำเนินงานให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของความตกลงปารีส กลไกดังกล่าว ได้แก่  (หนึ่ง) การทบทวนและเสนอ NDCs ทุก 5 ปี โดยเป้าหมายที่เสนอใหม่ต้องมีความก้าวหน้าและสะท้อนความพยายามในระดับสูงสุด (สอง) การนำเสนอรายงานติดตามประเมินผลการดำเนินงานเพื่อบรรลุเป้าหมายดังกล่าวอย่างโปร่งใส (สาม) การกำหนดมาตรการดำเนินงานภายในประเทศภาคี (สี่) การประเมินสถานการณ์ดำเนินงานระดับโลก (Global Stocktake) ทุก 5 ปี  (ห้า) การจัดทำรายงานทางวิทยาศาสตร์ของ IPCC  จากการเจรจาที่ผ่านมา รายงานของ IPCC  ที่ออกมาในช่วงปี ค.ศ. 2007  คือ IPCC Fourth Assessment Report มีผลสำคัญต่อการนำไปสู่มติการประชุม COP13 ที่เกาะบาหลี อินโดนีเซีย ที่กำหนดให้มีการจัดทำ Bali Roadmap และข้อเรียกร้องให้ประเทศกำลังพัฒนามีส่วนร่วมรับผิดชอบมากขึ้นต่อการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก นอกจากนี้ มีความเป็นไปได้สูงว่าประเทศที่พัฒนาแล้วจะกำหนดมาตรการทางการค้าที่เชื่อมโยงกับการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากยิ่งขึ้น มาตรการเหล่านั้นจะส่งผ่านมาถึงประเทศไทยและประเทศกำลังพัฒนาที่เป็นคู่ค้าในที่สุด

ผลการเลือกตั้งประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกาเป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่ทำให้เกิดข้อห่วงกังวลเรื่องผลกระทบต่อการปฏิบัติตามความตกลงปารีส ผู้เขียนเห็นว่านอกจากนโยบายในช่วงรณรงค์หาเสียงของทรัมพ์แล้ว ยังไม่เห็นปัจจัยเพิ่มเติมอื่นๆ ที่จะทำให้สหรัฐถอนตัวจากความตกลงปารีส ในขณะนี้สหรัฐเป็นภาคีสมาชิกของความตกลงปารีสอย่างสมบูรณ์ รัฐบาลโอบามาได้ให้สัตยาบันเมื่อวันที่ 3 กันยายน 2559 สถานะต่อความตกลงปารีสของสหรัฐจึงแตกต่างไปจากกรณีพิธีสารเกียวโต ในกรณีนั้น รัฐบาลคลินตันเพียงแต่ให้การรับรอง (adopted) พิธีสารเกียวโตแต่ยังไม่ได้ให้สัตยาบัน เนื่องจากมีมติของวุฒิสภาสหรัฐที่ออกมาในเดือนมิถุนายน 2540 กำหนดว่าห้ามมิให้สหรัฐเป็นภาคีสมาชิกของความตกลงด้านโลกร้อนที่มิได้มีผลบังคับกับทุกประเทศ เมื่อพิธีสารเกียวโตได้ข้อยุติออกมาในเดือนธันวาคม 2540 โดยมีเนื้อหาบังคับการลดก๊าซของประเทศพัฒนาแล้วเท่านั้น รัฐบาลคลินตัน (รวมถึงรัฐบาลยุคต่อมา) จึงไม่สามารถเข้าร่วมเป็นภาคีพิธีสารเกียวโตได้ เมื่อเปลี่ยนจากประธานาธิบดีคลินตันมาถึงบุช รัฐบาลบุชจึงได้ประกาศถอนตัวจากพิธีสารเกียวโต นอกจากนี้ หากพิจารณาในแง่เนื้อหาของความตกลงปารีสก็ไม่ได้เป็นปัจจัยที่กระทบต่อสหรัฐ เนื่องจากไม่ได้มีข้อบัญญัติเรื่องการลงโทษต่อภาคีสมาชิก และยังกำหนดให้ประเทศภาคีเป็นผู้กำหนดเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจก และเป้าหมาย NDC ของตนเอง เป็นเนื้อหาที่สอดคล้องกับกฎหมายภายในของสหรัฐ

สำหรับประเทศไทยได้ให้สัตยาบันเมื่อวันที่ 21 กันยายน 2559 มีเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจก 20-25% จากระดับการปล่อยปกติ โดยจะดำเนินการให้ได้ภายในช่วงปี 2563 – 2573 การปฏิบัติให้เป็นไปตามเป้าหมายการลดก๊าซที่ได้ประกาศไว้นี้ไม่ใช่เรื่องยาก เนื่องจากเป็นเป้าหมายที่ประเมินและกำหนดจากแผนการดำเนินงานที่มีอยู่แล้ว เช่น แผนพลังงานทางเลือก แผนเพิ่มประสิทธิภาพพลังงาน แผนการก่อสร้างรถไฟฟ้า เป็นต้น ข้อสำคัญที่ควรตระหนักและเตรียมความพร้อมตั้งแต่ในเวลานี้ คือ การทบทวนและเสนอเป้าหมายใหม่ของการลดก๊าซเรือนกระจก ซึ่งจะเริ่มตั้งแต่ปี 2563 และต้องทำทุกๆ 5 ปี ตามที่กำหนดไว้ในความตกลงปารีส โดยจะต้องมีค่าเป้าหมายที่สะท้อนถึงความก้าวหน้าและความพยายามสูงที่สุดในการลดก๊าซ ดังนั้น หากมีโครงการหรือกิจกรรมต่างๆ ที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกให้สูงเพิ่มขึ้นในเวลานี้โดยขาดการพิจารณาอย่างรอบคอบ จะส่งผลและเป็นภาระสำหรับการกำหนดเป้าหมายลดก๊าซในอนาคต


การจัดการแก้ไขปัญหาวิกฤติโลกร้อนเป็นภารกิจร่วมกันของประชาคมโลกเพื่อมุ่งสู่เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน เป็นปัจจัยและเงื่อนไขสำคัญต่อการค้าขายระหว่างประเทศ การรักษาขีดความสามารถในการแข่งขัน การสร้างความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ฯลฯ การดำเนินงานเรื่องโลกร้อนจึงไม่ใช่เป็นเป้าหมายด้านสิ่งแวดล้อมแต่เพียงด้านเดียว แต่มีความเชื่อมโยงกับการพัฒนาที่ยั่งยืนในอีกหลายมิติ เกิดผลประโยชน์ร่วมแบบที่เรียกว่า Multiple Benefits

ความตกลงปารีสที่เกิดขึ้นในปลายปี 2558 เป็นจุดเปลี่ยนที่ส่งสัญญานต่อการเปลี่ยนแปลงทิศทางการพัฒนาของโลก อีก 2 ปีข้างหน้าเมื่อจัดทำ Paris Rulebook ได้ผลสำเร็จในปี 2561 จะเป็นจุดเปลี่ยนอีกขั้นหนึ่งของการขับเคลื่อนปฏิบัติตามความตกลงปารีสอย่างเข้มข้น

by ThaiWebExpert