ความตกลงปารีส : ความสำเร็จของการเจรจา ความเสี่ยงของโลก และการบ้านของไทย

ผู้เขียน: 
ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ ผู้อำนวยการ สถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม
ที่มา: 
บทความหุ้นส่วนประเทศไทย : โพสต์ทูเดย์ วันพุธที่ 20 มกราคม พ.ศ.2559

ภาพ : http://climateactiontracker.org/

การประชุมเจรจาประเทศภาคีอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศครั้งที่ 21 (COP 21) ที่กรุงปารีสในช่วงต้นเดือนธันวาคมปี 2015 จบลงพร้อมด้วยความสำเร็จในการจัดทำความตกลงระหว่างประเทศเกี่ยวกับการจัดการแก้ไขปัญหาโลกร้อนฉบับใหม่ที่เรียก “ความตกลงปารีส” ซึ่งเป็นไปตามกำหนดเวลาของแผนการเจรจาที่ต้องการให้ได้ข้อยุติการเจรจาในปลายปี 2015 และจะเริ่มใช้บังคับความตกลงฉบับใหม่ตั้งแต่ปี 2020 เป็นต้นไป

ในขณะนี้จึงมีความตกลงระหว่างประเทศเกี่ยวกับโลกร้อน 3 ฉบับ คือ (1) อนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ ปี 1992 (2) พิธีสารเกียวโต ปี 1997 และ (3) ความตกลงปารีส 2015 เป้าหมาย โครงสร้างและเนื้อหาของความตกลงทั้งสามฉบับมีความแตกต่างอย่างมีนัยสำคัญ หากกล่าวเฉพาะในแง่เป้าหมายและพันธกรณีการลดก๊าซจะเห็นความแตกต่างดังนี้


อนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ กำหนดให้ประเทศที่พัฒนาแล้วลดการปล่อยก๊าซโดยสมัครใจ โดยกำหนดให้ลดการปล่อยก๊าซให้อยู่ที่ระดับที่ปล่อยในปี 1990 โดยดำเนินการให้ได้ภายในปี 2000  มีจำนวนภาคีสมาชิก 195 ประเทศ


พิธีสารเกียวโต กำหนดให้ประเทศที่พัฒนาแล้ว (42 ประเทศ) มีพันธกรณีลดการปล่อยก๊าซให้ต่ำกว่าระดับที่เคยปล่อยในปี 1990 เฉลี่ยร้อยละ 5 โดยดำเนินการให้ได้ภายในพันธกรณีช่วงแรกระหว่างปี 2008-2012 โดยมีการระบุชัดเจนในพิธีสารว่าประเทศที่พัฒนาแล้วแต่ละประเทศต้องรับผิดชอบการลดก๊าซเท่าใด เช่น ญี่ปุ่นลด 6% สหภาพยุโรปลด 7% สหรัฐอเมริกาลด 8% เป็นต้น ทั้งนี้ ประเทศกำลังพัฒนาไม่มีพันธกรณีลดก๊าซ ปัจจุบันมีจำนวนสมาชิก 191 ประเทศ สหรัฐไม่ได้เป็นภาคีสมาชิกตั้งแต่ต้น ส่วนแคนาดาได้ถอนตัวจากการเป็นภาคีไปในปี 2012


ในการประชุม COP 18 เมื่อปี 2012 ได้มีมติให้มีพันธกรณีการลดก๊าซช่วงที่สองของพิธีสารเกียวโต โดยให้ประเทศที่พัฒนาแล้วร่วมกันลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอย่างน้อย 18% จากระดับที่ปล่อยในปี 1990 โดยดำเนินการภายในช่วงปี 2013-2020 อย่างไรก็ตาม มีหลายประเทศที่ประกาศจุดยืนชัดเจนจะไม่ส่งเป้าหมายการลดก๊าซสำหรับพันธกรณีช่วงที่สอง เช่น ญี่ปุ่น รัสเซีย เนื่องจากเห็นว่าในสภาพการณ์ปัจจุบัน ประเทศที่มีพันธกรณีลดก๊าซภายใต้พิธีสารเกียวโตปล่อยก๊าซเรือนกระจกรวมกันประมาณ 20% ของปริมาณก๊าซเรือนจกทั้งโลก พิธีสารเกียวโตจึงไม่ได้เป็นเครื่องมือที่ช่วยแก้ไขปัญหาโลกร้อนได้จริง


สำหรับความตกลงปารีส กำหนดให้มีการลดก๊าซทั้งในประเทศพัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนา โดยให้แต่ละประเทศกำหนดเป้าหมายลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้เอง เนื้อหาของความตกลงปารีสจึงมีความแตกต่างที่ชัดเจนกับความตกลงอีกสองฉบับก่อนหน้านี้ คือ (1) ไม่มีการแบ่งแยกพันธกรณีในการลดก๊าซระหว่างประเทศพัฒนาแล้วกับประเทศกำลังพัฒนา ทุกประเทศต้องร่วมกันรับผิดชอบปัญหาโลกร้อน (ในระดับที่แตกต่างกัน) (2) การกำหนดเป้าหมายการลดก๊าซเปลี่ยนจากระบบกำหนดเป้าหมายรวมของทั้งโลกที่ใช้ในพิธีสารเกียวโต มาสู่ระบบการให้แต่ละประเทศกำลังขึ้นเอง


สาระสำคัญของ “ความตกลงปารีส” ที่เรียกได้ว่าเป็นความสำเร็จ เป็นความก้าวหน้าของการเจรจาเรื่องโลกร้อนที่หลายๆ ประเทศและสถาบันวิจัยที่ติดตามการเจรจาเห็นตรงกัน ได้แก่


(1) การตั้งเป้าหมายการรักษาอุณหภูมิเฉลี่ยของโลกไม่ให้สูงเกินกว่า 2 องศาเซลเซียส และพยายามเพิ่มระดับเป้าหมายที่เข้มงวดขึ้นไปสู่ 1.5 องศาเซลเซียส


(2) กำหนดให้ทุกประเทศต้องส่งรายงานผลการดำเนินงานลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเพื่อประเมินผลการบรรลุเป้าหมายที่แต่ละประเทศกำหนดขึ้น


(3) ให้ทุกประเทศทบทวนและกำหนดเป้าหมายการลดก๊าซของตนเอง ทุก 5 ปี และเมื่อมีการส่งเป้าหมายการลดก๊าซแล้ว จะมีระบบการประเมินตรวจสอบว่าเป้าหมายที่ส่งมา เพียงพอและเป็นธรรมต่อการลดก๊าซหรือไม่ เป็นการให้ผู้เชี่ยวชาญจากภายนอกและประชาคมโลกได้ร่วมตรวจสอบ ระบบนี้อาจเรียกได้ว่าเป็นระบบแบบผสม (Hybrid System) คือ แต่ละประเทศกำหนดเป้าหมายการลดก๊าซได้เอง แต่มีระบบสากลตรวจสอบอีกครั้ง


(4) ให้ “ประเทศที่พัฒนาแล้ว” สนับสนุนเงินเพื่อการลดก๊าซและการปรับตัว ปีละ 100 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ ต่อปี จนถึงปี 2025


นอกเหนือจากเรื่องการลดก๊าซเรือนกระจก ความตกลงปารีสยังมีเนื้อหาในด้านอื่นๆ เช่น การเพิ่มขีดความสามารถในการปรับตัวต่อผลกระทบเชิงลบจากการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ การสนับสนุนทางการเงิน ความร่วมมือในการพัฒนาด้านเทคโนโลยี การสร้างกรอบการรายงานข้อมูลให้เกิดความโปร่งใส ฯลฯ


ในช่วงเดือนเมษายนปีนี้ จะเริ่มเปิดให้ประเทศต่างๆ ให้สัตยาบันแสดงการเข้าเป็นภาคีความตกลงปารีส การมีผลใช้บังคับของความตกลงปารีสจะเกิดขึ้นเมื่อมีจำนวนประเทศเข้าเป็นภาคีอย่างน้อย 55 ประเทศ และมีปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกรวมกันอย่างน้อยร้อยละ 55 ของปริมาณก๊าซทั้งโลก เป็นที่คาดการณ์ว่า มีความเป็นไปได้สูงที่สหรัฐอเมริกาจะเข้าร่วมเป็นภาคีสมาชิกของความตกลงปารีส เนื่องจากการกำหนดเป้าหมายการลดก๊าซเป็นไปโดยอิสระ และเนื้อหาสำคัญของความตกลงปารีสสอดคล้องกับเงื่อนไขของมติวุฒิสภาสหรัฐในปี 1997 ที่กำหนดว่า ประเทศสหรัฐจะเข้าร่วมในความตกลงโลกร้อนได้ หากความตกลงนั้นมีข้อกำหนดการลดก๊าซทั้งประเทศที่พัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนา


จากเนื้อหาของความตกลงปารีสที่ออกมา ยังคงมีประเด็นความเสี่ยงต่อการควบคุมอุณหภูมิโลกไม่ให้สูงขึ้นเกิน 2 องศาเซลเซียสภายในปี ค.ศ.2100 เนื่องจากภายใต้ระบบของการให้แต่ละประเทศกำหนดเป้าหมายการลดก๊าซได้เองนั้น จากการวิเคราะห์ตัวเลขเป้าหมายลดก๊าซ (INDCs) ที่แต่ละประเทศส่งมาภายในวันที่ 1 ตุลาคม 2015 ของนักวิทยาศาสตร์กลุ่ม Climate Action Tracker อุณหภูมิยังสูงขึ้นในระดับ 2.7 องศาเซลเซียส จุดนี้เป็นข้อวิจารณ์สำคัญต่อความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่ว่า แม้ว่าจะเกิดผลสำเร็จในการเจรจา แต่ยังมีความเสี่ยงต่อการแก้ไขปัญหาโลกร้อนได้จริง อย่างไรก็ดี แนวทางที่ให้แต่ละประเทศกำหนดเป้าหมายลดก๊าซได้เองนั้นก็เป็นเหตุผลประการหนึ่งจะช่วยทำให้การเจรจาเกิดข้อยุติได้ ไม่เกิดทางตันเหมือนที่เคยเกิดขึ้นในอดีต แนวทางแก้ไขปัญหาในเรื่องนี้ส่วนหนึ่ง คือ ข้อกำหนดให้มีการทบทวนและส่งเป้าหมายการลดก๊าซใหม่ทุก 5 ปี


สิ่งที่เป็นข้อผูกพันและผลกระทบต่อประเทศไทยจากความตกลงปารีสมีหลายประการ ที่สำคัญ คือ


(1) การดำเนินแผนงาน โครงการ มาตรการต่างๆ เพื่อลดก๊าซเรือนกระจกให้ได้ตามที่เสนอเป้าหมายไว้ 20-25% จากระดับที่ปล่อยปกติให้ได้ภายในช่วงปี ค.ศ.2021-2030 (ในแง่นี้ ความผูกพันทางกฎหมายภายใต้ความตกลงปารีส คือ การรายงานผลดำเนินการเพื่อพยายามให้บรรลุเป้าหมาย แต่ไม่ได้ผูกพันที่จะต้องทำให้เกิดผลสำเร็จ)


(2) การจัดส่งรายงานผลการดำเนินงานลดก๊าซเรือนกระจก ทุก 2 ปี


(3) การทบทวน และจัดส่งเป้าหมายการลดก๊าซทุกๆ 5 ปี ซึ่งในความตกลงปารีสกำหนดไว้ว่าควรมีระดับที่สูงขึ้น โดยจะเริ่มตั้งแต่ปี 2020


(4) การกำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนาระยะยาวแบบปล่อยคาร์บอนต่ำ


แม้ว่า ในปัจจุบันประเทศไทยจะได้ไม่ได้รับผลกระทบจากความตกลงปารีสโดยตรง เป้าหมายการลดก๊าซ (INDCs) ที่ประเทศไทยเสนอไป 20-25% ก็เป็นเรื่องที่อยู่ในแผนงานด้านต่างๆ ที่ประเทศไทยเตรียมการดำเนินงานไว้อยู่แล้ว เช่น แผนด้านพลังงานหมุนเวียน แผนด้านการเพิ่มประสิทธิภาพพลังงาน แผนด้านระบบการขนส่งที่ยั่งยืน ฯลฯ อย่างไรก็ดี ประเทศไทยอาจได้รับผลกระทบจากมาตรการการค้าที่เกี่ยวโยงกับเรื่องโลกร้อนจากการดำเนินมาตรการเพื่อพยายามลดก๊าซเรือนกระจกให้ได้ตามเป้าหมายของประเทศที่พัฒนา นอกจากนี้ มีโจทย์หลายประการในระยะอันใกล้ที่ประเทศไทยควรเริ่มมีการเตรียมความพร้อมตั้งแต่วันนี้ โจทย์ที่เห็นได้ชัด เช่น การเตรียมศึกษาและวางแผนสำหรับการเสนอเป้าหมายการลดก๊าซในครั้งต่อไปในปี 2020 การร่วมเจรจากำหนดรายละเอียดของกฎ กติกาเพิ่มเติมภายใต้ความตกลงปารีส (เช่น ระบบการตรวจสอบทบทวนเป้าหมายการลดก๊าซ ระบบการรายงานข้อมูลให้เกิดความโปร่งใส กติกาสนับสนุนทางการเงิน ฯลฯ) รวมไปถึงการกำหนด “ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี” ที่รัฐบาลกำลังเริ่มจัดทำอยู่ในเวลานี้โดยควรให้ความสำคัญต่อประเด็นการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศและแนวทางการพัฒนาแบบคาร์บอนต่ำ


การเกิดขึ้นของความตกลงปารีสเป็นสัญญาณที่ชัดเจนว่า โลกกำลังเปลี่ยนทิศทางการพัฒนาเข้าสู่เส้นทางการพัฒนาแบบคาร์บอนต่ำ เป็นความจำเป็นที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ การเตรียมความพร้อมและเริ่มทำตั้งแต่วันนี้ไม่ได้เป็นทางเลือก แต่เป็นทางรอดของสิ่งแวดล้อม ระบบนิเวศ และมนุษยชาติร่วมกัน 

by ThaiWebExpert