สิทธิในสิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญไทยในยุค(เสมือน)เปลี่ยนผ่าน

ผู้เขียน: 
มนทนา ดวงประภา
ที่มา: 
http://enlawfoundation.org/newweb/?p=2402


รูปธรรมความเคลื่อนไหวในการยกร่างรัฐธรรมนูญไทยฉบับใหม่ของคณะกรรมาธิการ ยกร่างรัฐธรรมนูญ (กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ) ที่ปรากฏต่อความรับรู้ของสังคมไทย ณ ปัจจุบันคือ “ปฏิทิน” การยกร่างรัฐธรรมนูญและขั้นตอนในการได้มาซึ่งรัฐธรรมนูญใหม่ซึ่งต้องใช้เวลา รวมอย่างน้อยกว่า 10 เดือนนับจากธันวาคมปี 2557 (ไทยรัฐออนไลน์, 2557 &แนวหน้า, 2557) โดยในระหว่างที่เขียนข้อเขียนนี้ กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ กำลังพิจารณากรอบแนวทางการยกร่างเบื้องต้นควบคู่ไปกับการทำงานของสมาชิกสภา ปฏิรูปแห่งชาติ(สปช.) เพื่อเสนอความเห็นให้กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ ให้แล้วเสร็จภายในวันที่ 19 ธันวาคม 2557

เรื่องเกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเป็นหัว ข้อซึ่งถือว่าเป็นหนึ่งองคาพยพที่สำคัญของร่างรัฐธรรมนูญไทย แม้ว่าความรับรู้ในเชิงเนื้อหาสาระของร่างรัฐธรรมนูญด้านสิ่งแวดล้อมจะไม่ ปรากฏมากนักต่อสาธารณะ อย่างไรก็ตาม หลักการและสาระสำคัญที่สังคมไทยรวมไปถึงกมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญควรต้องคำนึง คืออะไรบ้างเป็นสิ่งที่ต้องครุ่นคิดพิจารณาให้มากก่อนที่จะบรรจุเรื่องทาง ด้านทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมไว้ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ข้อเขียนนี้เป็นความพยายามเบื้องต้นในการทำความเข้าใจต่อสาธารณะเกี่ยวกับ สิ่งที่เรียกว่า “สิทธิในสิ่งแวดล้อม” โดยข้อเขียนนี้ไม่ได้เพียงเสนอข้อพิจารณาที่ควรคำนึงต่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับ ใหม่ แต่เป็นความพยายามที่จะส่งเสริมสนับสนุนรากฐานของสิทธิในสิ่งแวดล้อมในหลัก การพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญต่อสังคมไทย ว่าแม้จะไม่มีรัฐธรรมนูญบังคับใช้ในขณะนั้นก็ตามหรือช่วงสุญญากาศ แต่สิทธิในสิ่งแวดล้อมนี้ต้องได้รับการเคารพและปกป้องคุ้มครองโดยไม่ขาดตอน

สิทธิในสิ่งแวดล้อมตามข้อเขียนนี้หมายถึงแก่นของ สิทธิที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่บุคคลทุกคนพึงมีและ ได้รับ โดยสิทธินี้แบ่งแยกไม่ได้และติดตัวทุกคนมาตั้งแต่เกิด ในภาษากฎหมายเรียกสิทธิที่เป็นแก่นนี้ว่าเป็น “สิทธิเชิงเนื้อหา” (Substantive Rights) ซึ่งสิทธิกลุ่มนี้แยกต่างหากจากสิทธิในเชิงกระบวนการ (Procedural Rights) ซึ่งเป็นเสมือนถนนที่ถมทางเพื่อมุ่งเดินไปสู่สิทธิในสิ่งแวดล้อมเชิงเนื้อหา กล่าวโดยสรุปคือสิทธิในสิ่งแวดล้อมแบ่งเป็นสิทธิในสิ่งแวดล้อมเชิงเนื้อหา และสิทธิในสิ่งแวดล้อมในเชิงกระบวนการ (สุนทรียา, ไม่ระบุปี) ตัวอย่างประกอบเพื่อให้เข้าใจง่ายคือ ผู้อาศัยใกล้กับโรงงานพ่นสีเคาะรถต้องการอาศัยอยู่อย่างปลอดภัยและรื่นรมย์ ในบริเวณบ้านของตน โดยไม่ได้รับเหตุเดือดร้อนรำคาญจากเสียงและกลิ่นจากการประกอบการข้างบ้าน (สิทธิเชิงเนื้อหา) ผู้อาศัยใกล้เคียงนี้จึงมีสิทธิในการขอข้อมูลการประกอบการนี้จากสำนัก งานอนามัยท้องถิ่นเพื่อทราบถึงชนิดของสารเคมีที่ใช้ในการพ่นสีเคาะรถเป็นต้น (สิทธิในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารซึ่งเป็นสิทธิในเชิงกระบวนการ)

สองข้อพิจารณาของสิทธิในสิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญ


I.หน้าตาของสิทธิในสิ่งแวดล้อมควรจะเป็นอย่างไร


นิยามของคำว่าสิทธิในสิ่งแวดล้อมมีหลากหลายและไม่ง่ายที่จะกำหนดให้เป็น สากล ตามพัฒนาการของสิทธิมนุษยชนกับสิ่งแวดล้อมในช่วงศตวรรษที่ 20 มีการระบุคำศัพท์ไว้หลากหลายอาทิในร่างหลักการของผู้แทนพิเศษของสหประชาชาติ นาง Fatma Zohra Ksentini ใช้ถ้อยคำว่า “healthy and flourishing environment” และ “a secure healthy and ecologically sound environment” ซึ่งมีความหมายโดยนัยถึงสิทธิในสิ่งแวดล้อมที่หลากหลายและอุดมสมบูรณ์ และสิ่งแวดล้อมที่ดีในเชิงนิเวศและความมั่งคงในทางสภาพเชิงนิเวศ และใช้คำว่า a “satisfactory environment” หรือสิทธิทางสิ่งแวดล้อมที่พึงประสงค์ในการเขียนตัวเนื้อหารายงาน ซึ่งเป็นการใช้คำศัพท์ที่แตกต่างกันกับร่างหลักการแต่ยังคงให้ความหมายในนัย เดียวกัน ทั้งนี้จะได้กล่าวในรายละเอียดถึงร่างรายงานของเธอต่อไป (Kravchenko&Bonine, 2008) อีกหนึ่งปฏิญญาที่สำคัญด้านสิ่งแวดล้อมคือ ปฏิญญาริโอว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนา (1992 Rio Declaration on the Environment and Development) โดยปฏิญญาริโอใช้คำว่า the right “to live in harmony with nature” ซึ่งหมายถึงสิทธิในการอาศัยอยู่อย่างสมดุลกลมกลืนในธรรมชาติ (Kravchenko&Bonine, 2008)

ต่อจากนี้จะขอกล่าวถึงการรับรองสิทธิในสิ่งแวดล้อมที่สำคัญซึ่งเป็นที่ ยอมรับในทางระหว่างประเทศและกฎหมายภายในของประเทศในแถบเอเชียที่มีพัฒนาการ ก้าวหน้าเรื่องสิ่งแวดล้อมจากรากฐานของรัฐธรรมนูญภายในประเทศ รวมไปถึงตัวอย่างการตีความวางหลักการของศาลปกครองไทยที่เป็นคุณต่อพัฒนาการ ของสิทธิในสิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญ

I.1) ร่างหลักการของผู้แทนพิเศษของสหประชาชาติ นาง Ksentini ส่งรายงานหัวข้อร่างหลักการเรื่องสิทธิมนุษยชนกับสิ่งแวดล้อม (Draft Principles on Human Rights and the Environment U.N. Doc. E/CN.4/Sub.2/1994/9) เมื่อคราวที่มีการทบทวนความเชื่อมโยงของสิทธิมนุษยชนกับสิ่งแวดล้อมของชุมชน ระหว่างประเทศ (Atapattu, 2002: Kravchenko&Bonine, 2008) โดยได้วางรากฐานสิทธิในสิ่งแวดล้อมไว้ดังนี้
ส่วนที่ 1 ข้อที่ 2 ระบุเอาไว้ว่า“ทุกคนมีสิทธิในสิ่งแวดล้อมที่แน่ใจได้ว่าอุดมสมบูรณ์และดีใน เชิงนิเวศสิทธินี้เป็นสากลเกี่ยวโยงซึ่งกันและกันและแบ่งแยกออกจากกันไม่ ได้”
ส่วนที่ 1 ข้อที่ 4 “ทุกคนในรุ่นปัจจุบันมีสิทธิในสิ่งแวดล้อมที่เพียงพอต่อความจำเป็นพื้นฐานใน การดำรงชีพโดยไม่ทำให้สิทธิของคนรุ่นถัดไปแย่ลงหรือเสื่อมคุณภาพในการที่จะ ใช้สิ่งแวดล้อมนั้น”
นอกจากนี้ในร่างรายงานมีส่วนที่นับว่าเป็นการขยายความสิทธิในสิ่งแวดล้อมเชิงเนื้อหาไว้ดังนี้
ส่วนที่ 2 ข้อ 5 “ทุกคนมีสิทธิที่จะอาศัยอยู่โดยปราศจากมลพิษความเสื่อมโทรมทางสิ่งแวดล้อม และกิจกรรมที่ส่งผลเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมที่คุกคามต่อชีวิตสุขภาพอนามัยวิถี ชีวิตสภาพความเป็นอยู่ที่ดีหรือการพัฒนาที่ยั่งยืนทั้งใน ทั้งระหว่างและข้ามพรมแดน”
ส่วนที่ 2 ข้อ 6 “ทุกคนมีสิทธิในการปกป้องและสงวนรักษาไว้ซึ่งอากาศ ดิน น้ำ น้ำแข็งที่เกิดจากการแข็งตัวของน้ำทะเล พืชพันธุ์ และพันธุ์สัตว์ รวมทั้งกระบวนการที่สำคัญและพื้นที่ที่สำคัญในการดำรงไว้ซึ่งความหลากหลาย ทางชีวภาพและระบบนิเวศ”
ส่วนที่ 2 ข้อ 7 “ทุกคนมีสิทธิในการได้รับมาตรฐานสูงสุดทางสุขภาพเพื่อปลอดจากการความเสียหายทางสิ่งแวดล้อม”
ส่วนที่ 2 ข้อ 8 “ทุกคนมีสิทธิในอาหารที่ปลอดภัยและสมบูรณ์และมีสิทธิในน้ำที่เพียงพอทั้งนี้เพื่อความเป็นอยู่ที่ดี”
ส่วนที่ 2 ข้อ 9 “ทุกคนมีสิทธิในที่ทำงานที่ปลอดภัยและสมบูรณ์”
ส่วนที่ 2 ข้อ 10 “ทุกคนมีสิทธิในที่อยู่อาศัยที่เพียงพอเหมาะสม สิทธิในการครอบครองที่ดินและสภาพความเป็นอยู่ที่มั่นคงสมบูรณ์และระบบนิเวศที่สภาพดี”
และส่วนที่ 2 ข้อ 11 “ชนพื้นเมืองมีสิทธิในการควบคุมที่ดินของตนทั้งขอบเขตและทรัพยากรธรรมชาติ และดำรงไว้ซึ่งประเพณีของตนสิทธินี้รวมไปถึงความมั่นคงในความรื่นรมย์ต่อการ ดำรงชีพของตนชนพื้นเมืองมีสิทธิในการป้องกันทุกการกระทำหรือโครงการที่อาจจะ มีผลต่อการทำลายหรือทำให้เสื่อมลงในขอบเขตพื้นที่ตน รวมไปถึงที่ดินอากาศทะเลน้ำแข็งสัตว์ป่าหรือทรัพยากรอื่น ๆ”


I.2) กฎหมายภายในของรัฐในประเทศแถบเอเชียที่น่าสนใจคือรัฐธรรมนูญประเทศอินเดีย ที่ระบุไว้ว่า “a right to life expansively as including a right to a wholesome and pollution-free environment” กล่าวคือสิทธิพื้นฐานในรัฐธรรมนูญหนึ่งคือสิทธิที่จะดำเนินชีวิตได้ อย่างกว้างขวางอันหมายรวมถึงสิทธิในการอยู่อาศัยในสิ่งแวดล้อมที่สะอาด ปราศจากมลภาวะ ทางด้านรัฐธรรมนูญของประเทศฟิลิปปินส์กล่าวไว้ว่า“the state shall protect and advance the right of the people to a balanced and healthful ecology in accord with the rhythm and harmony of nature” หมายความถึงสิทธิในสิ่งแวดล้อมของฟิลิปปินส์นั้นรัฐต้องปกป้องและรับรองไว้ ล่วงหน้าซึ่งสิทธิของประชาชนในนิเวศที่สมดุลและสมบูรณ์ตามวัฎจักรและความกลม กลืมของธรรมชาติ ทั้งนี้ศาลสูงสุดของฟิลิปปินส์ได้เคยตีความสิทธิในสิ่งแวดล้อมอย่างก้าวหน้า เพื่อคุ้มครองสิทธิตามรัฐธรรมนูญนี้ อาทิ คนรุ่นถัดไปมีสิทธิในการใช้ทรัพยากรป่าไม้ที่จะถูกให้สัมปทานแก่เอกชนและปลา กระเบนมีสิทธิในการฟ้องคดีผ่านผู้แทนคดีเพื่อปกป้องพื้นที่อนุรักษ์จากการลง ทุนของอุตสาหกรรมปิโตรเลียม (Republic of the Philippines Supreme Court, 2010; PHILJA, 2011)

I.3) คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในคดีฟ้องให้มีการฟื้นฟูลำห้วยคลิตี้ในชุมชนกะเห รี่ยงโปคลิตี้ล่างจังหวัดกาญจนบุรี ศาลปกครองได้พิพากษาให้กรมควบคุมมลพิษชดใช้ค่าเสียหายในอนาคตจากฐานสิทธิของ ตัวแทนชุมชนคลิตี้ล่างไม่สามารถอุปโภคน้ำและบริโภคสัตว์น้ำได้ในลำห้วย เนื่องจากมีสารตะกั่วปนเปื้อนในระดับที่เป็นอันตรายต่อชีวิตและลำห้วยไม่ได้ รับการฟื้นฟูให้กลับมาใช้และกินน้ำได้ดังเดิม (ศาลปกครองสูงสุดคดีหมายเลขแดงที่ อ.743/2555) ซึ่งเป็นการรับรองโดยนัยถึงสิทธิในสิ่งแวดล้อมเชิงเนื้อหาในการได้ประโยชน์ จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ และการดำรงชีพได้อย่างปกติและต่อเนื่องในสิ่งแวดล้อมที่ไม่ก่อให้เกิด อันตรายต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพหรือคุณภาพชีวิตของบุคคลซึ่งไม่ได้ถูกกำหนดไว้อย่างชัดแจ้งในรัฐ ธรรมนูญไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 56 ทั้งนี้นับเป็นพัฒนาการก้าวหน้าที่สำคัญในการวางรากฐานของสิทธิในสิ่งแวด ล้อมเชิงเนื้อหาควบคู่ไปกับสิทธิในการมีส่วนร่วมของบุคคลและชุมชนในการรักษา และอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมซึ่งกำหนดไว้ชัดแจ้งในรัฐธรรมนูญ ไทยในหลายฉบับที่ผ่านมา

นอกจากนี้ สถาบันเกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรมไทยได้เชื่อมโยงสิทธิในสิ่งแวดล้อมกับความ ยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อมไว้อย่างน่าสนใจ กล่าวคือความเป็นธรรมทางสิ่งแวดล้อมเชิงเนื้อหาที่สังคมไทยต้องการนั้นมี หลักการที่สำคัญอยู่ 2 เรื่องคือหนึ่ง“การคุ้มครองสิ่งแวดล้อมให้สมดุลสวยงาม: มนุษย์ไม่ป่วย ธรรมชาติไม่เจ็บ” และสอง “หลักการเรื่องความเสมอภาคและเป็นธรรมในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ง แวดล้อม” (สุนทรียา, ไม่ระบุปี) ซึ่งนับว่าเป็นความพยายามในการกำหนดขอบเขตด้านสาระสิ่งแวดล้อมตามบริบทของ ประเทศไทยไว้อย่างน่าสนใจและสมควรสนับสนุนให้เกิดการบังคับใช้ต่อไปในกระบวน การยุติธรรมไทย

สุดท้าย ข้อเขียนนี้ขอแบ่งกลุ่มของสิทธิในแวดล้อมเชิงเนื้อหาไว้ออกเป็นสองกลุ่ม ดังต่อไปนี้ คือ (1) การขยายสิทธิมนุษยชน เช่นสิทธิในชีวิตและสิทธิในสุขภาพให้ครอบคลุมไปถึงสิทธิในสิ่งแวดล้อม และ(2) สิทธิในสิ่งแวดล้อมที่มีพัฒนาการเป็นของตัวเอง เช่นสิทธิที่จะอยู่ในสิ่งแวดล้อมที่ดีต่อสุขภาพอนามัยสวัสดิภาพและความเป็น อยู่ที่ดี สิทธิในสิ่งแวดล้อมที่สมบูรณ์และระบบนิเวศที่สภาพดี สิทธิที่จะอาศัยอยู่อย่างปราศจากมลพิษและสิ่งแวดล้อมที่เสื่อมโทรมและคุณภาพ ที่เลว โดยในข้อเขียนนี้ยังไม่อภิปรายไปถึงข้อดีและข้อท้าทายที่เกิดขึ้นของทั้ง สองกลุ่มสิทธินี้

Bangpakong-Green-River

Credit photo: https://www.facebook.com/bangpakongriver/

II.ทำไมเราต้องกำหนดสิทธิในสิ่งแวดล้อมนี้ไว้ในรัฐธรรมนูญ


การกำหนดถึงสิทธิไว้ในรัฐธรรมนูญมิได้เป็นเพียงการระบุหรือรับรองให้ชัด แจ้งถึงสิทธิที่มนุษย์พึงมีมาแต่กำเนิด บทบาทของการกำหนดสิทธิไว้นั้นอาจมีหลากหลายแบ่งออกได้เป็นอย่างน้อยเจ็ด ประการที่ควรแก่การพินิจพิเคราะห์ (Kravchenko&Bonine, 2008) ดังต่อไปนี้ (1) เป็นการกล่าวไว้ถึงความมุ่งมาดปรารถนาที่จะให้มีสิทธินั้น ๆ ภายในรัฐ (2) เป็นพื้นฐานในการเปิดทางให้นำคดีขึ้นสู่ศาลหรือกระบวนการยุติธรรมทางสิ่งแวด ล้อม (3) เป็นคำแนะนำทางนโยบายให้แก่ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร (4) เป็นการตรวจสอบฝ่ายนิติบัญญัติที่สามารถบังคับได้โดยทางพิจารณาคดีหรือการ ตรวจสอบฝ่ายนิติบัญญัติโดยศาล (5) เป็นคำสั่งให้กระทำการที่เฉพาะเจาะจงโดยฝ่ายนิติบัญญัติ (6) เป็นการเข้าแทนที่อำนาจของอำนาจฝ่ายบริหาร และข้อสุดท้าย (7) เป็นพื้นฐานในการเรียกค่าเสียหายหรือออกคำสั่งระงับยับยั้งที่คล้ายกับความ เสียหายจากกฎหมายละเมิดหรือลักษณะทรัพย์

นอกจากนี้ การกำหนดสิทธิในสิ่งแวดล้อมไว้ในรัฐธรรมนูญยังอาจเป็นการส่งเสริมให้มีการ ศึกษาค้นคว้าและวิจัยอย่างกว้างขวางในเรื่องนี้ทั้งในแวดวงวิชาการและการ ปฏิบัติราชการ (สุรชัย, ธันวาคม 2557) ประเด็นที่ควรพิจารณาต่อไปคือการให้สิทธิประเภทที่เป็นคุณต่อบุคคลหรือชุมชน นี้จะส่งผลให้รัฐหรือฝ่ายปกครองเองต้องมีหน้าที่ในการอำนวยให้เกิดการบรรลุ ถึงสิทธินั้นๆ ซึ่งอาจต้องมีการชั่งน้ำหนักระหว่างสิ่งที่สาธารณะควรได้รับกับสิ่งที่บุคคล หรือชุมชนต้องเสียหรือร่วมรับผิดชอบจากบริการสาธารณะ การกำหนดสิทธิในสิ่งแวดล้อมไว้ในรัฐธรรมนูญจึงถือเป็นเรื่องที่ควรพิจารณา ให้รอบคอบถึงเป้าที่ประสงค์และคำนึงถึงประโยชน์ตนประโยชน์ท่านให้จงมั่น

สุดท้าย ข้อพิจารณาเบื้องต้นที่กล่าวมาในข้อเขียนนี้ทั้งความหมายในเชิงสาระและเป้า ประสงค์ที่ควรจะเป็นของการกำหนดสิทธิในสิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญควรเป็น ประเด็นในการอภิปรายในเชิงสาระอย่างกว้างขวางเข้มข้นในทางสาธารณะให้มากใน การร่างรัฐธรรมนูญทุกฉบับที่จะเกิดขึ้นโดยเฉพาะร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของ ไทยที่จะเกิดขึ้นในอีก 10 เดือนข้างหน้า

—————————————————————————————

อ้างอิง

ไทยรัฐออนไลน์. (7 พ.ย. 2557), เปิดปฏิทินกมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ. เข้าถึงฐานข้อมูลเมื่อ 2 ธันวาคม 2557 ใน  http://www.thairath.co.th/clip/7632.
สุรชัย ตรงงาม, เลขาธิการมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม. (2557), การพูดคุยแลกเปลี่ยนส่วนบุคคล, ธันวาคม  2557
แนวหน้า. (21 พ.ย. 2557), คำนูญแจงปฎิทินร่างรธน.ใหม่ย้ำประชามติทำช้ากว่ากำหนด.
เข้าถึงฐานข้อมูลเมื่อวันที่ 2 ธันวาคม 2557 ใน 
http://m.naewna.com/view/breakingnews/131929.
สุนทรียา เหมือนพะวงศ์. (ไม่ระบุปี), กระบวนการยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อมไทย:เส้นทางยังอีกไกลกว่าจะไปถึงฝัน. สถาบันวิจัยรพีพัฒนศักดิ์สำนักงานศาลยุติธรรม,กรุงเทพมหานคร, ประเทศไทย
Atapattu, S. (2002). Right to a Healthy Life or the Right to Die Polluted: The Emergence of a Human Right to a Healthy Environment under International Law, The.Tul. Envtl. LJ, 16, 65.
Kravchenko, S & Bonnie, J. (2008), Human rights and the environment. North Carolina:Carolina Academic Press.
Philippine Judicial Academy (PHILJA). (2011), Access to environmental justice: A sourcebook on environmental rights and legal remedies. Manila, Philippines.
Republic of the Philippines Supreme Court. (2010). The rationale and annotation to the Rules of Procedure for Environmental Cases. Manila, Philippines.

ภาพโดย Orm Amarin

by ThaiWebExpert